14. Konferenz, 29. Oktober 1992, Sydney

Bericht der Arbeitsgruppe Telekommunikation und Medien über Probleme des Fernmeldegeheimnisses und der Satellitenkommunikation und Gemeinsame Erklärung der Internationalen Konferenz der Beauftragten für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre

Bericht

Fernmeldegeheimnis

1.

Jeder Bürger, der ein Telefon benutzt, hat grundsätzlich die legitime Erwartung, daß sein Telefongespräch von niemandem, insbesondere von keiner staatlichen Stelle, abgehört wird.

Der Grundsatz der Vertraulichkeit von Telefongesprächen ist deshalb in den Verfassungen verschiedener Länder wie z. B. Österreichs, Deutschlands, Griechenlands, der Niederlande, Portugals und Spaniens verankert. Darüber hinaus garantiert die Europäische Menschenrechtskonvention das Recht jedes Einzelnen auf Achtung seiner Privatsphäre, seines Familienlebens, seiner Wohnung und seiner Korrespondenz. Dieser Artikel der Europäischen Menschenrechtskonvention ist vom Europäischen Menschenrechtsgerichtshof so ausgelegt worden, daß er auch das Fernmeldegeheimnis umfaßt.

In vielen Ländern ist das Abhören von Telefongesprächen sogar ein Straftatbestand. Die bloße Behauptung, daß Telefone illegal abgehört worden seien, kann auch weitreichende politische Konsequenzen haben. So mußte kürzlich ein Minister der Republik Irland auf Grund derartiger Vorwürfe zurücktreten, um nur ein Beispiel zu geben.

2.

Andererseits ist in den meisten Ländern anerkannt, daß es unter besonderen Voraussetzungen Ausnahmen vom Fernmeldegeheimnis geben muß. In Belgien, dem einzigen Land, in dem es bisher ein absolutes Verbot des Abhörens von Telefongesprächen gibt, bereitet die Regierung einen Gesetzentwurf für entsprechende Ausnahmen vor.

Die Statistik zeigt, daß Telefongespräche für Zwecke der Strafverfolgung im Jahre 1990 in 2449 Fällen in Deutschland und in 2031 Fällen in den Niederlanden abgehört wurden (Quelle: Bundesministerium für Post und Telekommunikation; Niederländisches Justizministerium).

Nach Art. 8 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention ist der "Eingriff einer öffentlichen Behörde in die Ausübung dieses Rechts" (auf Achtung des Post- und Fernmeldegeheimnisses) "nur statthaft, insoweit dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Maßnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum

Die Arbeitsgruppe hat die neueren Entwicklungen der Gesetzgebung in den einzelnen Ländern untersucht und dabei festgestellt, daß trotz einiger Zweifel hinsichtlich der Effektivität des Telefonabhörens als Mittel im Kampf gegen die "organisierte Kriminalität" dennoch eine wachsende Tendenz zu beobachten ist, die Unverletzlichkeit des Fernmeldegeheimnisses mit zusätzlichen Ausnahmen zu versehen. In Deutschland trat in diesem Jahr ein neues Gesetz in Kraft, das eine Verwaltungsbehörde ermächtigt, Telefongespräche abzuhören, um illegale Waffenexporte zu verhindern (sogar bevor Straftaten begangen werden). In vielen Ländern kann das Telefonabhören in Strafverfahren angeordnet werden, die spezielle schwere Straftaten wie Drogenhandel, Mord und terroristische Verbrechen betreffen.

Allerdings wird das Abhören von Telefongesprächen neuerdings von Politikern auch als effektive Waffe im Kampf gegen Korruption und organisierte Kriminalität angesehen (Australien, Deutschland). Es ist bisher nicht gelungen, diese Kategorien von Straftatbeständen präzise zu beschreiben. Deshalb birgt jede Gesetzgebung, die mit derart ungenauen Tatbeständen arbeitet, die Gefahr, daß die Telefongespräche unverdächtiger Personen abgehört werden.

In Österreich wird andererseits über einen Gesetzentwurf diskutiert, der sogar den Geheimdienst verpflichtet, eine richterliche Anordnung zu beantragen, bevor Telefongespräche rechtmäßig abgehört werden dürfen.

Die Notwendigkeit einer Rechtsgrundlage für jeden staatlichen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis hat der Europäische Menschenrechtsgerichtshof sehr strikt ausgelegt. In seiner neueren Rechtsprechung betont der Gerichtshof, daß Abhören und andere Formen der Registrierung von Telefongesprächen einen schwerwiegenden Eingriff in das Privatleben und die Kommunikation darstellen und deshalb auf einer Rechtsvorschrift beruhen müssen, die besonders präzise formuliert ist. Der Gerichtshof hebt hervor, daß es entscheidend ist, klare, detaillierte Vorschriften in diesem Bereich zu haben, insbesondere weil die verfügbare Technologie sich ständig weiterentwickelt (Fall Kruslin, 7/ 1989/ 167/ 223, Ziffer 33). Aus diesem Grund (Mangel an Präzision) wurde festgestellt, daß die Vorschriften des französischen Rechts über das Abhören von Telefongesprächen, gegen die Europäische Menschenrechtskonvention verstießen. Zwischenzeitlich ist Frankreich dem Beispiel des Vereinigten Königreichs gefolgt und hat ein neues Abhörgesetz verabschiedet, um den Anforderungen des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs zu entsprechen.

Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat vor kurzem entschieden, daß eine präzise Rechtsgrundlage notwendig ist, um Fangschaltungen vorzunehmen, auch wenn der Inhalt der belästigenden Anrufe nicht aufgezeichnet wird.

Man kann drei Verfahrensstadien unterscheiden, wenn staatliche Stellen Telefone überwachen wollen :

-die Entscheidung, Telefongespräche abzuhören;

-die Durchführung dieser Entscheidung und

-die Kontrolle dieser Überwachungsmaßnahme, nachdem sie beendet worden ist.

Die Entscheidung, Telefongespräche abzuhören, kann getroffen werden von einer Verwaltungsbehörde (im Vereinigten Königreich), von einem Untersuchungsrichter (in den meisten Ländern) oder von einer Verwaltungsbehörde bzw. einem Gericht, je nachdem zu welchem Zweck abgehört werden soll (Deutschland). Beauftragte für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre sind an diesen Entscheidungen nicht beteiligt und haben keine Kompetenz, sie zu überwachen. Dies bezieht sich ebenso auf die Durchführung der Anordnung, Telefongespräche abzuhören.

Sobald allerdings die Abhörmaßnahme beendet worden ist, gibt es gute Gründe dafür, daß die Beauftragten für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre die Befugnis erhalten, die Nutzung der Daten zu kontrollieren, die aus der Abhörmaßnahme stammen. In einigen Ländern wächst die Erkenntnis, daß Beauftragte für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre eine wichtige Rolle in diesem Bereich zu spielen haben, obwohl sie bisher noch keine derartige Kompetenz haben mögen.

In den Niederlanden wird das Recht möglicherweise in naher Zukunft in der Weise geändert, daß die Ergebnisse einer Abhörmaßnahme in den Akten der Nachrichtendienste dokumentiert werden. Sobald dies geschieht, würden diese Akten der Kontrollkompetenz der Registratiekammer unterliegen.

In Deutschland kann der Bundesbeauftragte für den Datenschutz nicht in ein gerichtliches Verfahren eingreifen, das zu einer Abhöranordnung führt. Aber der Bundesminister für Post und Telekommunikation hat anerkannt, daß der Bundesbeauftragte für den Datenschutz zu kontrollieren hat, ob die Deutsche Bundespost TELEKOM die Abhöranordnung korrekt durchführt, welche Art personenbezogene Daten bei Durchführung der richterlichen Anordnung erhoben werden und für welchen Zweck sie genutzt werden. Es ist entscheidend, daß die Ergebnisse einer Abhörmaßnahme nur für den Zweck benutzt werden, für den die Daten ursprünglich erhoben wurden.

In mehreren Ländern wird das Recht geändert, um die Überwachung von Nachrichten zu ermöglichen, die mit anderen Telekommunikationsmitteln (Telefax, Telex, Datenübertragung etc.) übermittelt werden. Zum Teil wird diese Gesetzgebung sich auch auf private Netzbetreiber und Diensteanbieter erstrecken und sie zur Zusammenarbeit mit der Polizei verpflichten.

Man muß sich vergegenwärtigen, daß die Überwachung von Telekommunikationsverbindungen, insbesondere das Abhören von Telefongesprächen, kein gewöhnliches Überwachungsmittel ist, das automatisch gegen jeden eingesetzt werden kann, der bestimmte Verbrechen begeht oder die nationale Sicherheit bedroht. Es ist im Gegenteil in den meisten Ländern eine Ermittlungsmethode für Ausnahmesituationen und unterliegt zusätzlichen Bedingungen. In einer Reihe von Ländern kann die Überwachung von Telefongesprächen nur angeordnet werden, wenn jemand einer Straftat verdächtigt wird, zu deren Aufklärung die Abhörmaßnahme beitragen kann, und nur dann, wenn herkömmliche Ermittlungsmethoden unpraktikabel oder erfolglos sind.

Es ist entscheidend, daß die Person, deren Telefongespräche abgehört worden sind, von der verantwortlichen Behörde über die Abhörmaßnahme informiert wird, sobald dies möglich ist, ohne den Zweck der Ermittlungen zu gefährden.

Nur dann ist der Einzelne in der Lage, die Abhörmaßnahme durch einen Richter oder ein anderes unabhängiges Organ überprüfen zu lassen. Die Benachrichtigung des Betroffenen ist bisher allerdings nur in wenigen nationalen Rechtssystemen vorgesehen.

3.

Das Recht des Bürgers, das Telefon zu benutzen, ohne registriert und beobachtet zu werden, schützt ihn nicht nur gegen die Aufzeichnung der Gesprächsinhalte, sondern auch gegen die Nutzung der technischen Daten, die vom Telekommunikationsnetz für andere als Abrechnungszwecke erzeugt werden (Verbindungsdaten wie Zeit, Dauer des Gesprächs und Rufnummer des Angerufenen). Allerdings gibt es von diesem Grundsatz noch weiterreichende Ausnahmen als vom Prinzip der Vertraulichkeit des Gesprächsinhalts. In Belgien und Deutschland können Verbindungsdaten auf Grund einer strafgerichtlichen Anordnung in jedem Strafverfahren genutzt werden, während das Abhören von Telefongesprächen im eigentlichen Sinn in vielen Ländern nur bei bestimmten Katalogstraftaten zulässig ist.

Auch in dieser Beziehung lassen sich in den verschiedenen Rechtssystemen unterschiedliche Tendenzen feststellen. In Australien hat der Attorney-General vor kurzem vorgeschlagen, den Begriff der Kommunikationsüberwachung neu zu definieren, so daß er das Mithören oder Aufzeichnen von Informationen umfaßt, die eine Person einer anderen über ein Telekommunikationssystem übermittelt, ohne das beide Gesprächsteilnehmer davon wissen; die Registrierung von Verbindungsdaten sollte nicht mehr unter diesen Begriff fallen. Diesen Vorschlag hat der australische Beauftragte für den Schutz der Privatsphäre scharf kritisiert. Nach seiner Auffassung sollten Verbindungsdaten und Inhaltsdaten, die über ein Telefonnetz übermittelt werden, in der gleichen Weise geschützt werden. Aufgrund neuerer technischer Entwicklungen (insbesondere der Einrichtung von digitalen Telekommunikationsnetzen) werden Verbindungsdaten systematisch von den Netzbetreibern gespeichert und sind deshalb für eine gewisse Zeit auch für andere Zwecke wie Strafverfahren verfügbar. Es gibt keinen Grund für ein unterschiedliches Schutzniveau für Inhaltsdaten einerseits und Verbindungsdaten andererseits. Der Grundsatz der Vertraulichkeit von Telefongesprächen schützt sowohl deren Inhalt als auch deren nähere Umstände (Zeit, Dauer und die an ihnen beteiligten Personen).

Aus demselben Grund hat die deutsche Konferenz der Datenschutzbeauftragten den Bundestag aufgefordert, die alte Vorschrift aufzuheben, die die Nutzung von Verbindungsdaten für jedes Strafverfahren zuläßt. Wendet man diese Vorschrift auf digitale Netze an, so ist sie mit dem verfassungsrechtlich geschützten Fernmeldegeheimnis nicht mehr vereinbar.

4.

Da die Gesetzgebung über die Telekommunikationsüberwachung gegenwärtig in vielen Ländern, die in der Arbeitsgruppe vertreten sind, geändert wird, kann dieser Bericht nur ein Zwischenbericht sein. Es ist notwendig, daß die Beauftragten für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre die technische und rechtliche Entwicklung in diesem Bereich genau beobachten, um die Privatsphäre des Einzelnen gegen exzessive Überwachung zu schützen.

Satellitenkommunikation

Vor mehr als sechs Jahren verabschiedete die VII. Internationale Konferenz der Datenschutzbeauftragten in Luxemburg eine Entschließung über Datenschutz und Neue Medien, in der sie betonte, daß der "Einsatz von Satelliten zur Kommunikation". . . "Im Hinblick auf die Datenintegrität und den Schutz vor unbefugtem Abhören ebenfalls Risiken" schafft.

Seitdem scheinen diese Risiken fast vergessen, obwohl es geradezu eine Revolution am Himmel gegeben hat, was die Kapazität der Satelliten angeht. Der Kapazitätszuwachs der europäischen Satelliten von 1989 bis 1993 wird bei 215 % liegen (vgl. EG-Kommission, Grünbuch zur Satellitenkommunikation, Tabelle 5, S. 57).

Satelliten können für eine Reihe von Zwecken eingesetzt werden, deren wichtigste die Verteilung von Fernsehprogrammen und die Telekommunikation sind. Es gibt andere Einsatzmöglichkeiten wie etwa die weltweite

-Positionsbestimmung und das Flottenmanagement,

-Fernmessen und Fernwirken,

-Fernerkundung.

1. Telekommunikation

Ein Satellitensystem besteht in der Regel aus mindestens zwei Erdfunkstationen und dem Raumsegment. Informationen werden von einer leistungsstarken Erdfunkstation zum Satelliten gefunkt ("Uplink", Aufwärtsstrecke; ein fester Punkt-zu-Punkt-Dienst). Sie werden dann über Transponder im Satelliten zurück zu einer anderen Erdfunkstation oder mehreren Erdfunkstationen übermittelt ("Downlink", Abwärtsstrecke). Bei der Abwärtsstrecke sind verschiedene Dienstformen vorstellbar, wie z. B. ein fester (Punkt-zu- Punkt-Telekommunikations-)Dienst, ein Fernsehverteil-(Punkt-zu-Mehrfachpunkt-) Dienst, ein mobiler Dienst, bei dem Informationen zu beweglichen Empfangsstationen wie etwa Lastwagen mit kleinen Dachantennen gefunkt werden. Moderne Satelliten tragen bis zu 16 Transponder und jeder Transponder kann bis zu zwei Fernsehkanäle oder 1 700 Telefonsprachkanäle übertragen.

In Europa werden nur 2 bis 3 % der internationalen Telefongespräche über Satellit abgewickelt, während Satelliten eine weit größere Rolle bei transatlantischer und interkontinentaler Telekommunikation spielen, wo sie fast 60 % des Verkehrsaufkommens übernehmen. Satellitengestützte Kommunikationsnetze sind von großer Bedeutung für den Aufbau der Telefoninfrastruktur in Ost- und Zentraleuropa. Die Entwicklung von billigen Antennen mit einem Durchmesser von weniger als einem Meter, insbesondere VSATs (Very Small Apperture Terminals, auch Mikrostationen genannt), die schon in den Vereinigten Staaten weit verbreitet sind, erleichtert neue Punkt-zu-Mehrfachpunkt-Dienste. Die Unterscheidung zwischen Individual- und Massenkommunikation verschwimmt immer mehr. Mikrostationen können reine Empfangs- oder interaktive Empfangs- und Sendeterminals sein. Diese technische Entwicklung führt zur Entstehung von weltweiten mobilen "Overlay"-Telekommunikationsnetzen. Sie werden terrestrische Mobilfunknetze, die in dicht besiedelten Gebieten bestehen, ergänzen, allerdings nicht ersetzen. Satellitenkommunikation wird besondere Bedeutung in großen, dünn besiedelten Ländern wie Australien, Kanada und Rußland haben.

Das Raumsegment eines Satellitensystems steht im Eigentum einer internationalen Organisation wie z. B INTELSAT (International Telekommunications Satellite Organisation), EUTELSAT, INMARSAT (International Maritime Satellite Organisation), American Mobile Satellite Corporation (USA), TELESAT MOBILE (Kanada) oder AUSSAT (Australien). Dabei handelt es sich um kommerzielle Organisationen auf der Grundlage von zwischenstaatlichen Verträgen, die selbst allerdings keine Völkerrechtssubjekte sind. Alle Unterzeichnerstaaten haben einen gewissen Kapitalanteil an der Organisation. Die Satellitenorganisationen verkaufen Kapazitäten im Raumsegment entweder selbst oder durch Diensteanbieter.

Neue Dienste vor allem für geschlossene Benutzergruppen umfassen:

a) INTELSAT Business Service (IBS), der Sprachübermittlung, Fax, Telex, Datenübertragung, elektronische Post und Videokonferenzen integriert,

b) INTELNET-Dienste, die auf Datenverteilung und Datensammlung beschränkt sind,

c) nationales oder weltweites satellitengestützes Paging.

Geostationäre Telekommunikationssatelliten (also Satelliten, die sich in einer gleichzeitigen Umlaufbahn zur Erdoberfläche bewegen), die gegenwärtig in Betrieb sind, reflektieren lediglich die Daten, die zu ihnen heraufgefunkt werden, auf einer anderen Frequenz hinunter zu einer anderen Erdfunkstation.

Eine neue Satellitengeneration könnte allerdings durchaus auf andere Weise arbeiten: Nicht-geostationäre Satelliten können Informationen von einem Punkt der Erdumlaufbahn zu einem anderen transportieren, was die Speicherung von Daten im Raumsegment über eine längere Zeit erforderlich machen würde, als für das bloße Reflektieren der Daten erforderlich ist. Ein deutscher Forschungssatellit, der gegenwärtig Wissenschaftlern in der Arktis dient, funktioniert auf diese Weise (wie ein Postbote).

Sobald Daten im Raumsegment verarbeitet werden, wachsen die klassischen Risiken für die informationelle Selbstbestimmung, die mit jeder Verarbeitung von personenbezogenen Daten verbunden sind. Die EG-Kommission hat erkannt, daß satellitengestützte Kommunikation sowohl nationale wie auch EG-Gesetzgebung umgehen kann. Allerdings hat die Kommission bisher kein überzeugendes Konzept entwickelt, wie diesen Risiken zu begegnen ist.

2. Positionsbestimmung und Flottenmanagement

Satelliten werden zunehmend für Zwecke der Navigation nicht nur von Schiffen (die das INMARSAT-System nutzen), sondern auch von Lastwagen und sogar Einzelpersonen genutzt.

EUTELTRACS ist ein europäisches satellitengestütztes System für die mobile Landkommunikation zum Management von LKW-Flotten. Die Position eines Fahrers und seine Bewegungen mit dem LKW können von einer Zentralstelle zu jeder Zeit überprüft werden. Dies spart für das Unternehmen Zeit und Geld und könnte auch zur Vermeidung von Verkehrsstauungen beitragen, wenn die Zentralstelle den Fahrern alternative Routen vorschlagen kann, die weniger überfüllt sind.

Das Global-Positioning-System (GPS - globales Positionsbestimmungssystem) wurde vom Pentagon entwickelt und erfolgreich im Golfkrieg getestet. Es beruht auf gegenwärtig 16 Satelliten (Ende 1993 werden es 21 sein), von denen jeder die genaue Zeit und Position aussendet, die von jedem, der mit einem GPS-Empfänger ausgerüstet ist, empfangen werden kann. Der Empfänger wiederum berechnet seine genaue Position im Verhältnis zum Satelliten. Dieses System erlaubt z. B. einer Reederei, den Standort jedes ihrer Schiffe weltweit zu ermitteln und dann Informationen an das Schiff über INMARSAT zu übermitteln. Piloten und in naher Zukunft auch Fahrer können das System zusammen mit digitalen Landkarten benutzen, um ihren Weg in unbekannter Umgebung zu finden.

Gleichzeitig ist es offensichtlich, daß mit einem solchen System ein elektronisches Bewegungsprofil des Einzelnen ohne dessen Einwilligung erzeugt werden kann.

3. Fernmessen und Fernwirken

Satellitengestützte Netze können auch genutzt werden, um Pipelines, Eisenbahnlinien, Stromleitungen und Ölquellen zu überwachen. Mit Hilfe der Fernmeßtechnik kann sogar die Temperatur in einem Kühlwagen kontrolliert und angepaßt werden. Zugleich würde dies auch eine verstärkte Überwachung der Arbeitnehmer bedeuten.

4. Fernerkundung

Fernerkundung ist eine ältere (ursprünglich militärische) Einsatzform von Satelliten, durch die Bodenschätze, Wolkenbildungen (für die Wettervorhersage) Umweltverschmutzung und sogar die Routen von Zugvögeln vom Himmel aus beobachtet werden können.

Im Jahre 1991 startete die European Space Agency (ESA) einen modernen Satelliten (ERS-I), um Umweltveränderungen zu erkunden. Dieser Satellit verfügt über ein Radarsystem (SAR-Synthetic Aperture-Radar), das in der Lage ist, sogar nachts oder durch eine geschlossene Wolkendecke Fotografien der Erdoberfläche zu machen. Dieser Satellit speichert bestimmte Daten, bis er eine Position erreicht, von der aus er sie zu der nächsten Erdfunkstation abstrahlen kann.

Fernerkundungssatelliten, die von den alliierten Streitkräften im Golfkrieg eingesetzt wurden, waren in der Lage, Objekte (z. B. Panzer) zu erkennen, die zwischen 1 und 5 Metern Kantenlänge hatten. Es ist sehr wahrscheinlich, daß Satellitentechnologie, die von den Militärs entwickelt wurde, mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung auch für den zivilen Einsatz verfügbar sein wird.

Die EG-Kommission plant, über Satellit zu kontrollieren, ob Landwirte eine geringere Menge einer bestimmten Getreideart anbauen, als die, für die sie Gemeinschaftszuschüsse erhalten. Die Technik wird bald verfügbar sein, z. B. mit Hilfe eines Satelliten die Schlagzeilen einer Zeitung zu lesen, die jemand an einer Bushaltestelle liest.

5.

Die unbestrittenen Vorteile der Satellitentechnologie werden begleitet von offensichtlichen Risiken für die Privatsphäre, sobald der Einzelne ins Blickfeld des Satelliten gerät. Die Beauftragten für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre sollten sich deshalb für internationale Abkommen einsetzen, die regeln,

-in welchem Ausmaß personenbezogene Daten im Weltall verarbeitet werden dürfen,

-wer der verantwortliche Datenverarbeiter ist, wenn personenbezogene Daten im Raumsegment gespeichert werden, und wer für die Datensicherheit verantwortlich ist,

-daß besondere technische Maßnahmen ergriffen werden müssen, z. B. sollten Verschlüsselungstechniken (die bereits im militärischen Bereich angewandt werden) für die zivile Nutzung ohne zusätzliche Kosten angeboten werden.

Der internationale Normungsprozeß für weltweite Mobilkommunikation über Satellit berücksichtigt den Datenschutz noch immer nicht hinreichend.

Gemeinsame Erklärung

Die Beauftragten für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre, die sich zu ihrer XIV. Internationalen Konferenz in Sydney getroffen haben,

-begrüßen den Bericht der Arbeitsgruppe Telekommunikation und Medien,

-heben die Bedeutung der beschriebenen Probleme im Bereich des Fernmeldegeheimnisses und der Satellitenkommunikation hervor und

-stimmen darin überein, daß die technische und rechtliche Entwicklung im Bereich des Fernmeldegeheimnisses sorgfältig beobachtet werden muß, um die Privatsphäre des Einzelnen vor exzessiver Überwachung zu schützen.

14t h Conference, 29. October 1992, Sydney

Report of the Working Group on Telecommunication and Media on problems relating to the secrecy of telecommunications and satellite communications and Common Statement of the International Conference of Data Protection and Privacy Commissioners

Report

Secrecy of Telecommunications

1.

Every citizen making a telephone call has in principle the legitimate expectation that his telephone conversation will not be intercepted by anybody, especially by public authorities.

The principle of the inviolability of telephone conversations is therefore guaranteed in the constitutions of several countries such as Austria, Germany, Greece, The Netherlands, Portugal and Spain. Moreover, the European Convention on Human Rights guarantees everyone's right to respect for his private and family life, his home and his correspondence. This provision of the European Convention has been interpreted by the European Court of Human Rights as covering the secrecy of telephone conversations.

In many countries the interception of telephone communications is even regarded as a criminal offence. The mere allegation of illegal telephone tapping can also have far-reaching political consequences. Recently a Minister in the Irish Republic had to step down due to such allegations, to give but one example.

2.

On the other hand, it has always been accepted in most countries that under special conditions there have to be exemptions from the principle of the secrecy of telephone conversations. In Belgium as the only country with an absolute legal prohibition to intercept telephone conversations the government is preparing a bill allowing for equivalent exemptions.

Statistics show that telephone conversations have been tapped for purposes of criminal procedure in 1990 in 2 449 cases in Germany and in 2 031 cases in the Netherlands (Source: German Federal Minister for Post and Telecommunications; Dutch Ministry of Justice).

According to Article 8, 2 of the European Convention on Human Rights "there shall be no interference by a public authority with the exercise of . . . 'the right to respect for the secrecy of correspondence and telephone conversations' . . . except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interest of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others". This catalogue of legal exemptions which the national legislature may provide for is very far-reaching and some European countries have adopted more restrictive rules to allow for telephone tapping (cf. also para. 2.4 of the Draft Recommendation on the Protection of Personal Data in the Area of Telecommunications Services, with Particular Reference to Telephone Services, adopted by the Council of Europe's Committee on Legal Co-operation (CDCJ), June 1992).

When studying recent developments in the national legislation the Working Group has noticed that although there may be some doubts as to the effectiveness of telephone tapping in so far as it is related to "organized crime" there is nevertheless a growing tendency to allow for additional exemptions to the principle of the inviolability of telephone communications. In Germany new legislation came into force this year authorizing an administrative body to tap telephone conversations in order to prevent illegal arms exports (even before criminal offences have been committed). In many countries telephone tapping can be initiated in criminal proceedings concerning specific serious crimes such as drug trafficking, murder and terrorist offences.

However, recently telephone tapping is seen by politicians as an effective weapon against "official corruptions" and "organized crime" (Australia, Germany). These categories of offences have not yet been and cannot be precisely defined. Therefore any legislation incorporating these imprecise categories involves the risk that unsuspected persons have their telephone calls intercepted.

Austria on the other hand introduced legislation obliging even the Secret Service to obtain a judicial order before telephone conversations can be tapped legally.

The need for a legal basis for any interference by a public authority with the right to secrecy of telecommunications is being interpreted very restrictively by the European Court of Human Rights. In its most recent jurisprudence the Court stressed that tapping and other forms of interception of telephone conversations represent a serious interference with private life and correspondence and must accordingly be based on a "law" that is particularly precise. The Court stressed that it was essential to have clear, detailed rules on the subject, especially as the technology available for use was continually becoming more sophisticated (Kruslin case, 7/ 1989/ 167/ 223, para. 33). For this reason (lack of precision) the French law governing telephone tapping was found contravening the European Convention on Human Rights. In the meantime France has followed the example of the United Kingdom and has passed a new act governing telephone tapping in order to meet the European Court's requirements.

The German Federal Constitutional Court has recently ruled that a precise legal basis is necessary to trace malicious calls, even if their contents are not being recorded.

There are three stages to be distinguished when telephones are to be monitored:

-the decision to intercept telephone communications;

-the implementation of that decision and

-the supervision of this surveillance measure after it has ended.

The decision to intercept telephone conversations may be taken by an administrative body (in the United Kingdom), by an organ of judicial investigations (in most countries) or by an administrative or a judicial authority depending on the purpose of the tapping (Germany). Data Protection and Privacy Commissioners are not involved in these decisions and have no jurisdiction to control them. This applies equally to the implementation of the surveillance order.

However, once the interception of telephone communications has stopped, there is a strong case for Data Protection and Privacy Commissioners to be able to control the use of data stemming from the tapping of telephone calls. In some countries there is a growing consciousness that Data Protection and Privacy Commissioners have an important role to play in this field although they may not yet have jurisdiction to that effect.

In the Netherlands the law may be changed in the near future so that results from telephone tapping will be recorded by the Criminal Intelligence Services in their files. Whenever in the Netherlands results from telephone tapping should be recorded in files - for instance in files held by the Criminal Intelligence Services - they would come under the competence of the Registration Chamber.

In Germany the Federal Data Protection Commissioner cannot interfere with the judicial proceedings leading to an order to intercept telecommunications. But the Federal Ministry for Post and Telecommunications has accepted that the Data Protection Commissioner controls whether the German TELEKOM carries out the court order properly, what kind of personal data are being collected when carrying out the court order and for which purpose they are used. It is essential that results of a surveillance measure are only used for the purpose for which the data were originally collected.

In several countries the law is or will be amended to allow for the interception of messages transmitted by other means of telecommunications (telefax, telex, data transmission etc.). Some of the legislation will also cover private network operators and service providers obliging them to cooperate with the police as required.

One must keep in mind that the interception of telecommunications, especially telephone tapping is not a usual means of Surveillance, automatically available against anyone committing certain crimes or causing a threat to national security. On the contrary, in most countries it is an exceptional method of investigation and is subject to additional conditions. In a number of countries the surveillance of telephone calls may only be ordered if someone is suspected of an offence which tapping can help to investigate and only if traditional methods of inquiry are impractical or have failed.

It is essential that the person whose telephone calls have been intercepted is notified by the public authority responsible of the fact that he has been subject to surveillance as soon as practicable without prejudicing the purpose of the surveillance.

Only then is the individual in a position to apply for a review of the measure by a judicial or another independent body. This notification of the data subject is so far only provided for in a few national legal systems.

3.

The right of the citizen to use the telephone without being registered and observed does not only protect him against the interception of the contents of his conversation but also against the use of the technical data generated by the telecommunications network (traffic data such as time, duration of the call and number of the called party) for other than billing purposes. However, the exemptions to this rule are even more wide-ranging than to the rule of confidentiality of the contents of the telephone conversation. In Belgium and in Germany such technical (metering) data may be used by in order of the investigating judge in criminal proceedings of any kind whereas telephone tapping in the narrower sense is in many countries restricted to a catalogue of specific crimes.

Again in this respect diverse tendencies can be noted in different legal systems. In Australia the Attorney - General's Department recently proposed to redefine the interception of a Communication to cover the listening to or recording of messages passing from one person to another over a telecommunications system without the knowledge of either party thereby excluding personal informations generated by the system itself (traffic data). This proposal has been strongly criticized by the Australian Privacy Commissioner. In his view traffic data and Signals information should be protected in the same way as the Contents of messages conveyed across the telephone network. Due to recent technological developments (especially the installation of digital telecommunications networks) traffic data are being systematically stored by the network operators and therefore during a certain period of time available for other purposes such as criminal proceedings. There is no reason for a different level of protection of the content data as opposed to the traffic data. The principle of secrecy of telephone conversations covers both their contents and their circumstances (time, duration and persons taking part in it).

For the same reason the German Conference of Data Protection Commissioners has urged the German Federal Parlament to repeal the old provision which allows for the use of traffic data for any criminal proceedings. When applied to digital networks that provision is no longer in line with the constitutional guarantee of secrecy of telecommunications.

4.

As the legislation regarding the interception of telecommunications is currently being amended in many countries that are represented in the Working Group this report can only be an interim report. It is necessary for the Data Protection and Privacy Commissioners to keep a close eye on the technological and legal developments in this field in order to protect the privacy of the individual against excessive state surveillance.

Satellite Communications

More than six years ago the VIIth International Conference of Data Protection Commissioners in Luxembourg passed a resolution on Data Protection and New Media stressing that the "use of satellites for communication likewise induces risks with regard to data integrity and protection against unauthorised monitoring".

Since then these risks seem to have been almost forgotten although there has been a virtual revolution in the skies as far as the capacity of satellites is concerned. The increase in capacity of European satellites from 1989 to 1993 will be 215 % (cf. EC Commission, Green Paper on satellite communications, Figure 5, p. 57).

Satellites can be used for a number of purposes, the most important being broadcasting and telecommunications. There are other possible applications such as worldwide

-positioning and fleet management,

-telemetry and remote controlling,

-remote sensing.

1. Telecommunications

A satellite system usually consists of at least two earth stations and the space segment. Information is beamed up from a high-powered earth station to the satellite ("uplink", a fixed point-to-point service). It is then re-transmitted by transponders on the satellite back to another earth station or several earth stations ("downlink"). The downlink can be specified in terms of services, such as a fixed (point-to-point telecommunications) service, a broadcasting (point-to-multipoint TV distribution) service, a mobile service, which beams down to moving receiving stations, such as trucks with roof-top antenna dishes. Modern satellites carry up to 16 transponders and each transponder can transmit up to two TV-channels or 1 700 telephone voice channels.

Within Europe only 2 %- 3 % of international telephone calls are made via satellite whereas satellites play a far greater role in transatlantic and intercontinental telecommunications accounting for nearly 60 % of traffic. Satellite communications networks are of great importance for the build-up of the telephone infrastructure in Eastern and Central Europe.

The emergence of low-cost terminal dishes (antennas) with diameters of less than 1 metre, especially VSATs (Very Small Aperture Terminals, also called microstations), which are already Widespread in the United States, facilitates new point-to-multipoint services. The distinction between individual telecommunications and broadcasting becomes increasingly blurred, Microstations may be receivers only or receive/ transmit terminals (interactive). This technological development will lead to the emergence of world-wide mobile telecommunications "overlay" networks supplementing (not replacing) terrestrial cellular networks which are concentrated on densely populated areas. Satellite telecommunications will be especially important in large thinly populated countries such as Australia, Canada and Russia.

The space segment of a satellite system is owned by an international organisation such as INTELSAT (International Telecommunication Satellite Organization), EUTELSAT, INMARSAT (International Maritime Satellite Organization), American Mobile Satellite Corporation (USA), TELESAT Mobile (Canada) or AUSSAT (Australia). They are commercial organisations based on international treaties but they are not international legal persons themselves. All signatory states have a certain capital share in the organisation. The satellite organisations sell space segment capacity either themselves or through service providers.

New services especially for closed user groups include:

a) INTELSAT business service (IBS), which integrates voice, facsimile, telex, data, electronic mail and videoconferencing,

b) INTELNET services are confined to data distribution and data collection,

c) nationwide or worldwide satellite-based paging.

Geostationary telecommunications satellites (i.e. they are in stationary [synchronous] orbit relative to the ground) operating currently only reflect data that are beamed up on a different frequency down to another earth station.

However, a new generation of satellites may well work on a different basis: satellites which are not geostationary could transport informations from one point of the orbit to another which would require the storage of data in the space segment over a longer period of time than is necessary for reflecting the data. A German research satellite serving scientists in the Arctic is operating on this basis (like a "postman").

As soon as data are processed in the space segment the classical risks to privacy linked to any form of personal data processing become even greater. The European Commission has realized that communications via satellite tend to evade and bypass national and even EC-legislation. However, the Commission has so far not developed a convincing plan to meet these risks.

2. Positioning and fleet management

Satellites are increasingly being used for purposes of navigation not only by vessels (using the INMARSAT system) but also by trucks and even individuals.

EUTELTRACS is a European satellite based system for land-mobile Communications to manage truck fleets. The position of a driver and his movements with the truck can be checked by a masterstation at any given time. This may save the company time and money and it may even contribute to prevent traffic jams if the masterstation can advise the drivers to take alternative routes which are less crowded.

The Global Positioning System (GPS) was developed by the Pentagon and successfully tested in the Gulf war. It relies on 16 Satellites (21 by the end of 1993) each of which sends the exact time and its position which may be received by anyone using a GPS-receiver which calculates the exact position of the satellite and the receiver. This system allows e.g. a shipping company to locate any of its vessels worldwide and then transmit informations to it via INMARSAT. Pilots and in the near future drivers may use the system together with digital maps to find their way in unknown surroundings.

At the same time it is obvious that an electronic profile of the individual's movements may be created by such a system irrespective of the individual's consent.

3. Telemetry and remote controlling

Satellite-based networks can also be used to monitor and control pipelines, railways, power lines and oil wells. By means of telemetry even the temperature in a refrigerator lorry may be checked and adjusted. At the same time that would mean an intensified surveillance of employees.

4. Remote sensing

Remote sensing is an older (originally military) application of satellites by which natural resources, cloud formations (weather forecast), environmental pollution and even passages of birds can be monitored from the sky.

In 1991 the European Space Agency (ESA) launched a modern Satellite (ERS-1) in order to explore environmental changes. This satellite operates a synthetic aperture radar (SAR) which is able to take pictures of the earth even by night or through a closed cloud cover. This satellite stores certain data until it reaches a position where it can beam them down to the nearest earth station.

Remote sensing satellites used by the allied forces in the Gulf war were able to recognize objects (e.g. tanks) which measured between 1 and 5 meters. lt is very likely that satellite technology developed by the military will be available for civilian use with a certain time lag.

The European Commission plans to control via satellite whether farmers grow less of a certain crop for which they claimed Community subsidies. The technology will soon be available e.g. to read via satellite the headlines of a newspaper which somebody is reading at a bus stop.

5.

The undisputed advantages of satellite technology are accompanied by obvious risks to privacy as soon as the individual comes into focus. Data Protection and Privacy Commissioners should therefore press for international agreements which regulate

-to what extent personal data may be processed in outer space,

-who is the controller of the file, if personal data are stored in the space segment and who is responsible for data safety,

-that special technical measures have to be taken, e.g. encryption services (already in use in military satellites) should be offered for civilian use without additional charges.

The international standardization process for worldwide mobile Communications via satellite still does not sufficiently take data protection into account.

Common Statement

The Data Protection and Privacy Commissioners meeting at their XIVth International Conference in Sydney

-welcome the report of the Working Group on Telecommunications and Media,

-underline the importance of the issues raised in the areas of secrecy of telecommunications and Satellite communications and

-agree to keep a close eye on the technological and legal developments in the field of secrecy of telecommunications in order to protect the privacy of the individual against excessive surveillance.